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Políticas Públicas: contributos teóricos para reflexão sobre os principais conceitos

O termo política pública se popularizou bastante nos últimos anos. O que foi possível graças ao avanço da participação da população na esfera política. Mesmo assim, sabemos que existem muitas questões que envolvem o conceito de políticas públicas, como, por exemplo, é a mesma coisa que política social? Quem define as políticas públicas? No post de hoje iremos explorar conceitualmente o termo política pública. Confira!

Não há uma definição específica acerca do que seria uma política pública, Souza (2006, p.24) afirma que “não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que seja política pública”. Em geral, elas assumem uma perspectiva de que “o todo é mais importante do que a soma das partes e que indivíduos, instituições, interações, ideologia e interesses contam, mesmo que existam diferenças sobre a importância relativa destes fatores”.

Dye (1984) sintetiza a definição de política pública como “o que o governo escolhe fazer ou não fazer.

Quanto a definição de política pública Saravia & Ferrazi (2006, p.28) afirmam que:

Trata-se de um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade. Decisões condicionadas pelo próprio fluxo e pelas reações e modificações que elas provocam no tecido social, bem como pelos valores, ideias e visões dos que adotam ou influem na decisão.

Saravia e Ferrarezi (2006, p.29) trazem uma perspectiva de que a finalidade de uma política pública seria a “consolidação da democracia, justiça social, manutenção do poder, felicidade das pessoas”. Como podemos observar no sistema de cotas raciais, no qual o Brasil em uma perspectiva racional tenta trazer justiça social, ao mesmo tempo em que consolida a democracia, dando a garantia de participação em determinados espaços que historicamente, por conta da formação sócio histórica brasileira, foram pouco utilizados pelas chamadas minorias.

Podemos conceituar política pública como um conjunto de iniciativas governamentais que visam atender determinada demanda do Estado, por isso, uma vez incorporadas passam a ser políticas de Estado e não de Governo. Por exemplo, a política de assistência social ou a econômica, não do partido A ou B, mas do Estado. Óbvio que o direcionamento dessas políticas variam de acordo com o tipo de governo presente.

A política pública não se limita à política social. As políticas sociais são políticas públicas, assim como as políticas econômicas, políticas ambientais ou mesmo de saneamento urbano.

A coleta de lixo é uma ação de política pública.

Assim, as políticas públicas são reflexos de diferentes campos de negociação entre diversas instancias e distintas formas de poderes. Devemos, portanto, considerar uma complexidade de elementos e seu impacto na sociedade. Pode-se citar o Programa Bolsa Família, através de um profundo e contínuo estudo social, sabe-se que a maioria da população brasileira é pobre, apesar do Brasil ser um dos países mais ricos do mundo, então com vistas de mudar essa realidade introduziu-se um desequilíbrio em relação a quem seria beneficiado ou não com determinada política para modificação de uma realidade. Souza (2006, p.26) ainda afirma que as políticas públicas buscam “ao mesmo tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente)”. Tendo uma dinâmica constituída em torno de uma série de sucessivas negociações em todas as suas etapas, como ressaltam Saravia e Ferrazi (2006, p.29), onde o processo de uma política pública “não é uma ordenação tranquila na qual cada ator social conhece e desempenha o papel esperado”. Este processo é influenciado por debates envolvendo valores, cultura (uma política pública eficiente no Brasil pode não ter a mesma eficácia na China) e inúmeras instituições sociais, como a mídia, os governantes e seus partidos, igreja, instituições representativas da sociedade civil, sindicatos e demais entidades.

É importante destacar que as políticas públicas são pertencentes ao Estado e não ao Governo.

Estado é o conjunto de instituições políticas dos três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) que representam, organizam e atendem o povo. Cabe a ele elaborar, aplicar e fiscalizar políticas que correspondam ao bem-estar e integração nacionais, sendo o servidor público o defensor do cumprimento eficiente dessas funções (como Educação, Saúde, Segurança etc.).

Governo, por sua vez, é uma das instituições que compõem o Estado. Seu dever é administrá-lo por meio da formulação e implementação de medidas que levem em conta a dinâmica econômica do país, protocolos internacionais etc.

Enquanto Estado abrange toda a sociedade política, governo é formado por um grupo político que é geralmente eleito para administrar o Estado por um determinado período.

Estado é o poder público soberano, impessoal, estável, permanente e deve sempre servir à população. Governo é controle momentâneo do poder e, infelizmente, nem sempre está a serviço dos interesses da sociedade (muitas vezes está ali para atender aos interesses de determinados grupos de poder econômico, político ou financeiro).

Fonte: https://appsindicato.org.br/qual-a-diferenca-entre-governo-e-estado-e-entre-servidores-e-indicados-politicos/

As fases de uma política pública

O processo de política pública compreende em geral sete momentos (Saravia & Ferrarezi, 2006; Viana, 1996): a agenda, a elaboração, a formulação, a implementação, a execução, o acompanhamento e a avaliação. Saravia & Ferrarezi (2006, p. 32) ressaltam que “em cada um deles, os atores, as coalizões, os processos e as ênfases são diferentes”.

  • A agenda

A agenda em seu aspecto mais genérico Saravia & Ferrarezi (2006, p.33) afirmam que a noção de inclusão em agenda designa “o estudo e a explicitação do conjunto de processos que conduzem os fatos sociais a adquirir status de ‘problema público’, transformando-os em objeto de debates e controvérsias políticas na mídia”.

Trata-se de um processo não sistemático e complexo, onde são extraídas questões que serão tratadas pela execução de políticas públicas específicas para resolução do problema.

Para Viana (1996, p.8) há dois fatores que influenciam na construção da agenda: “os participantes ativos e os processos pelos quais algumas alternativas e alguns itens se tomam proeminentes”. Os participantes ativos, que são classificados como “atores governamentais e atores não governamentais” (Viana, 1996, p.8), estariam compostos pelos cargos prioritários da alta administração, pelo “funcionalismo de carreira” (Viana, 1996, p.8) e pelos parlamentares e funcionários do Congresso.

Protestos são importantes meios de fazer alguma problemática entrar na agenda política governamental.

Os grupos de participantes ativos não-governamentais seriam um elemento de pressão e de interesse, são representados por “acadêmicos, pesquisadores e consultores; mídia; participantes das campanhas eleitorais; partidos políticos e opinião pública” (Viana, 1996, p.8). Viana (1996) ainda ressalta que estes grupos dois grupos podem ser divididos em atores visíveis e atores invisíveis, o primeiro influenciam a formação da agenda e os segundos, a especificação de alternativas.

São atores visíveis o presidente, os parlamentares, a mídia, os partidos e os integrantes das campanhas eleitorais; são atores invisíveis os acadêmicos, tanto pesquisa- dores quanto consultores, e os funcionários do Executivo e do Congresso.

Para a autora a segunda variável que influencia na escolha de um determinado assunto para entrada da agenda seria o processo, se caracterizando pelo modo de escolha dos problemas. “A sobrevivência de uma ideia ou um assunto dependeria, então, de sua factibilidade técnica; de sua aceitação pelos grupos de especialistas e pelo público; e da força de consenso que mobilizam” (Viana, 1996, p.9). A autora ainda ressalta um outro aspecto importante na constituição da agenda que seria o grau de fragmentação das comunidades de políticas, ou seja influenciaria indiretamente a estabilidade da agenda ao influenciar o grau de fragmentação da política.

            A agenda é classificada em sistêmica e institucional,

[...] a primeira contém assuntos de ordem mais geral e abstrata do que a segunda, sendo que o sistema político tende a aumentar ou diminuir os espaços entre as duas agendas, mas sempre mantendo-as separadas por limites considerados toleráveis pela sociedade. (Viana, 1996, p.12).
  • Elaboração, implementação e formulação

Os próximos processos, que são anteriores a execução da política pública, são a elaboração, implementação e a formulação (Saravia e Ferrarezi 2006; Viana, 1996). Saravia e Ferrarezi (2006, p.33) definem a elaboração como um momento onde há “identificação e delimitação de um problema atual ou potencial da comunidade, a determinação das possíveis alternativas para sua solução ou satisfação, a avaliação dos custos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades”. A formulação constitui o terceiro momento do processo de política pública, ela

[...] inclui a seleção e especificação da alternativa considerada mais conveniente, seguida de declaração que explicita a decisão adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurídico, administrativo e financeiro (Saravia e Ferrarezi 2006, p.33).

Viana (1996, p.13) chama atenção quanto aos conceitos de formulação e implementação, onde a primeira ocorre em um espaço político de trocas e conflitos de poderes e a segunda ocorre em um espaço administrativo, racionalizado. A implementação é constituída pelo “planejamento e organização do aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e tecnológicos necessários para executar uma política.

Segundo a autora a fase da formulação ainda pode ser dividida em três subfases:

[...] primeira, quando uma massa de dados transforma-se em informações relevantes; segunda, quando valores, ideais, princípios e ideologias se combinam com informações factuais para produzir conhecimento sobre ação orientada; e última, quando o conhecimento empírico e normativo é transformado em ações públicas, aqui e agora (Viana, 1996, p.13).

Essas subfases compreendem o estudo do contexto de uma determinada política, através de estudos demográficos, setoriais com uma finalidade específica tendo como objetivo de apreender uma determinada realidade para que a política pública direcionada a essa realidade seja eficaz.

Ainda quanto a esse processo anterior a execução, é importante destacar o papel dos chamados ‘fazedores de política’, que segundo Viana (1996, p.14) podem ser oficiais e não oficiais, enquanto aquele seria composto pele Executivo e Legislativo e as agências administrativas e as cortes do Poder Judiciário, este seria composto por grupos de interesse, os partidos políticos (correspondendo a interesses agregados) e simples indivíduos. O embate desses ‘fazedores de política’ é essencial para a dinâmica do processo de política pública

  • Execução

Saravia e Ferrarezi (2006, p.34) expõem que a execução, depois de todos esses tramites, é o passo seguinte em relação a esse processo de políticas públicas, se constituem como “o conjunto de ações destinado a atingir os objetivos estabelecidos pela política”. Seria a execução da política, pondo em prática tudo que foi discutido nas etapas anteriores (agenda, implementação e formulação).

  • Acompanhamento e avaliação

Em meio à execução teríamos o acompanhamento e a avaliação de políticas públicas. O acompanhamento trata-se do […] processo sistemático de supervisão da execução de uma atividade (e de seus diversos componentes), que tem como objetivo fornecer a informação necessária para introduzir eventuais correções a fim de assegurar a consecução dos objetivos estabelecidos (Saravia & Ferrarezi, 2006, p.34). A avaliação, ainda segundo estes autores, consiste na mensuração e análise, a posteriori, depois que a política passa a ser executada, dos efeitos produzidos na sociedade por elas especialmente no que diz respeito às aos resultados obtidos e às consequências previstas e não previstas. Eles ainda ressaltam que a avaliação é a área em políticas públicas que mais vem se desenvolvendo na atualidade.

Modelos de formulação de política pública

No decorrer do processo de desenvolvimento da área de política pública foram desenvolvidos modelos explicativos para entender como e porque o governo faz ou deixa de fazer alguma ação que repercutirá na vida dos cidadãos (SOUZA, 2006, p.28). Trata-se da compreensão de como os fazedores de política governamentais reagem aos embates e pressão proveniente do jogo de interesses dos diversos atores que fazem política. Para isso serão expostos os propostos por Souza, como os principais:

O tipo da política pública

Segundo Souza (2006, p.28), trata-se provavelmente da tipologia de política mais conhecida, encabeçada por Theodor Lowi, segue a máxima de que a política pública faz a política. Com isso, a autora afirma que com isso que os diferentes tipos de políticas públicas encontram distintas formas de apoio e de rejeição e que disputas em torno de sua decisão passam por arenas diferenciadas. Para o teórico dessa vertente, a política pública pode assumir quatro formas: a primeira de políticas distributivas que gera mais impacto individual do que universal, pois privilegia certos grupos sociais em detrimento do todo. O segundo diz respeito às políticas regulatórias, que envolvem burocracia, políticos e grupos de interesse. O  terceiro é o das políticas redistributivas, o qual atinge o maior número de pessoas e impõe perdas concretas e em curto praza para determinado grupo social em detrimento do ganho de outro. O quarto é o das políticas constitutivas, que lidam com procedimentos.

  • O incrementalismo

Tendo como principais mentores Lindblom , Caiden e Wildavisky. Segundo Souza (2006, p 29), os autores argumentam que

[...] os recursos governamentais para um programa, órgão ou uma dada política pública não partem do zero e sim, de decisões marginais e incrementais que desconsideram mudanças políticas ou mudanças substantivas nos programas públicos. Assim, as decisões dos governos seriam apenas incrementais e pouco substantivas

Seria, portanto, a tentativa de solucionar problemas de forma gradual, sem introduzir grandes modificações no contexto já existente não provocando rupturas com políticas passadas. Ou seja, elas não nascem do nada, mas são decisões pontuais em que há manutenção de políticas anteriores.

  • O ciclo da política pública

É a tipologia que vê a política pública como um ciclo deliberativo, passando por vários estágios onde há um dinamismo em torno de cada etapa, onde são um campo distinto de negociações e jogos de interesses. São estas as etapas: definição de agenda, identificação de alternativas, avaliação das opções, seleção das opções, implementação e avaliação.

  • O modelo “garbage can”

Desenvolvido por Cohen, March e Olsen, “argumentando que escolhas de políticas públicas são feitas como se as alternativas estivessem em uma ‘lata de lixo’” (Souza, 2006, p.30). Refere-se a pouca quantidade de soluções para uma imensa quantidade de problemas. Trata-se de um modelo que “advoga que soluções procuram por problemas” (Souza, 2006, p.30).

  • Coalizão de defesa

É um modelo proposto por Sebatier e Jenkins-Smith, que discorda da visão da política realizada pelo ciclo da política por sua escassa capacidade explicativa sobre por que mudanças ocorrem nas políticas públicas. Para eles, a política pública deveria ser um conjunto de subsistema estáveis articulados com os acontecimentos externos.

Cada subsistema é composto por um número de coalizões de defesa que se diferenciam por seus valores, crenças e ideias.

  • Arenas sociais

Este modelo, para Souza (2006, p.32), “vê a política pública como uma iniciativa dos chamados empreendedores políticos ou de políticas públicas”. Com isso, os fazedores de políticas governamentais deveriam se atentar a diversas questões e ignorar outras.

Os mecanismos para chamar atenção dos fazedores de política governamentais seriam três:

a) divulgação de indicadores que desnudam a dimensão do problema;

b) eventos tais como desastres ou repetição continuada do mesmo problema;

c) ou informações que mostram as falhas da política atual community ou seus resultados medíocres.

A autora ainda ressalta que estes mecanismos são cruciais para colocar o problema na agenda pública. Em síntese, são espaços dedicados a debates, disputas ou mesmo debates políticos.

  • Modelo do “equilíbrio interrompido”

Modelo elaborado por Baumgartner e Jones, segundo Souza (2006, p.34), baseado em noções de biologia e computação. Vindo da biologia à noção de “equilíbrio interrompido”, caracterizando a política pública por longos períodos de estabilidade. Segundo Souza (2006, p.35) seria “fundamental ao modelo é a construção de uma imagem sobre determinada decisão ou política pública e a mídia teria papel preponderante nessa construção”.

  • Modelos influenciados pelo “novo gerencialismo público” e pelo ajuste fiscal

Esse modelo segue o pressuposto da eficiência, que deve ser o objetivo de toda política pública, aliada à importância do fator credibilidade e à delegação das políticas públicas para instituições independentes políticas. Tal modelo teve sua gênese a partir de uma política fiscal restritiva de gasto, adotada por muitos governos. Para Souza (2006, p. 35) a

“[...] ênfase na eficiência nasceu da premissa de que as políticas públicas e suas instituições estavam fortemente influenciadas por visões redistributivas ou distributivas, na linguagem de Lowi, desprezando-se a questão da sua eficiência. As razões para tal reconhecimento estão na crise fiscal e ideológica do Estado, aliadas ao declínio do sonho pluralista que caracterizou a visão norte-americana sobre políticas públicas em décadas passadas”.

Outro fator considerado importante nesse modelo é a credibilidade, para a autora seria a “prevalência de regras pré-anunciadas seria mais eficiente do que o poder discricionário de políticos e burocratas, contido nas políticas públicas” (SOUZA, 2006, p.36).

Souza (2006), ainda salienta que apesar da aceitação das teses do novo gerenciamento público, assim como a experiência com essa tipologia junto a grupos de interesse, os governos continuam tomando decisões sobre situações-problemas e desenhando políticas públicas para amenizá-los.

Esperamos que com esse post você tenha compreendido algumas questões sobre a temática e que tenha despertado interesse para novas questões.

Referências

  • DYE, Thomas D. Understanding public policy. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1984.
  • SARAVIA, E.; FERRAREZI, E. Políticas públicas: coletânea v. 1. Brasília: ENAP, 2006.
  • SOUZA, C. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. In Sociologias n. 2003, p. 20–45. Porto Alegre, 2006.
  • VIANA, A. L. Abordagens metodológicas em políticas públicas. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro, v. 30, n. 2, p. 5-43, mar./abr. 1996.

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